De geschiedenis van Peppol: van EU-proefproject tot wereldwijd netwerk voor elektronische facturering

Peppol ging in 2008 van start als een proefproject van de Europese Commissie voor grensoverschrijdende overheidsopdrachten. Tegenwoordig is het een internationaal raamwerk voor de uitwisseling van e-facturen, bestellingen en andere zakelijke documenten, dat wordt gebruikt door overheidsinstanties en bedrijven in Europa, Azië-Pacific en het Midden-Oosten. Dit artikel beschrijft hoe het zover is gekomen: het oorspronkelijke project, de overdracht aan OpenPeppol, de technische veranderingen die ervoor zorgden dat het uitgroeide tot een algemeen zakelijk netwerk, en de nationale regelgeving die er nu op is gebaseerd.

Voor meer informatie over hoe het netwerk momenteel werkt, zie ‘Wat is Peppol?’.

Halverwege de jaren 2000 was de elektronische overheidsopdrachtverlening in Europa versnipperd. De lidstaten hadden hun eigen platforms voor elektronische aanbestedingen, systemen voor elektronische handtekeningen en factuurformaten, waardoor een leverancier in het ene land zelden kon meedingen naar een overheidsopdracht in een ander land of daar een factuur voor kon indienen zonder zich aan te passen aan de lokale systemen. De Europese Commissie financierde PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online) om aan te tonen dat grensoverschrijdende elektronische aanbestedingen konden functioneren op basis van gezamenlijke, open specificaties.

In een paper die in 2009 op de Wirtschaftsinformatik-conferentie werd gepresenteerd, werd de belangrijkste uitdaging omschreven als interoperabiliteit op drie niveaus: organisatorisch (gemeenschappelijke processen en een pragmatische omgang met juridische verschillen), semantisch (gestandaardiseerde bedrijfsdocumenten) en technisch (gestandaardiseerde gegevensoverdracht en elektronische handtekeningen). De auteurs stelden dat een Europese oplossing gebaseerd moest zijn op open standaarden en moest voortbouwen op de bestaande nationale infrastructuur (Sonntagbauer en Bodiroza, 2009).

PEPPOL ging op 1 mei 2008 van start als een grootschalig proefproject in het kader van het EU-programma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP ICT Policy Support Programme). Het project werd gecoördineerd door het Noorse Agentschap voor Openbaar Bestuur en e-overheid (Difi), en het budget van 30,8 miljoen euro werd gezamenlijk gefinancierd door de Europese Commissie en de leden van het consortium. Het consortium groeide in de loop van het project en telde uiteindelijk 18 partners uit 11 of 12 Europese landen, afhankelijk van de bron.

Het project had betrekking op de inkoopketen, zowel vóór als na de gunning van de opdracht:

Sommige van de moeilijkste problemen waren eerder juridisch en organisatorisch van aard dan technisch. Elektronische handtekeningen zijn hier een goed voorbeeld van. Veel lidstaten eisten gekwalificeerde of geavanceerde handtekeningen bij elektronische aanbestedingen, waardoor een in het ene land ondertekende offerte in een ander land verifieerbaar moest zijn. PEPPOL pakte dit aan met diensten voor handtekeningvalidatie in plaats van één enkel handtekeningsysteem, een aanpak die wordt beschreven in een paper uit 2012 over de vier jaar durende werkzaamheden van het project op het gebied van elektronische handtekeningen (Ølnes, 2012). Na een verlenging werd het project op 31 augustus 2012 officieel beëindigd.

Om ervoor te zorgen dat de specificaties en het netwerk ook na het aflopen van de EU-financiering bleven functioneren, werden de resultaten overgedragen aan een nieuwe organisatie. OpenPeppol AISBL, een internationale vereniging zonder winstoogmerk naar Belgisch recht, is sinds 1 september 2012 actief als de door leden aangestuurde organisatie die de Peppol-specificaties, -overeenkomsten en het bestuurskader onderhoudt en beheert.

OpenPeppol begon met 5 leden uit 5 landen. In oktober 2019 telde de organisatie 375 leden in 34 landen. In juli 2025 meldde OpenPeppol leden in 44 landen, Peppol-autoriteiten in 23 landen en uitwisseling van Peppol-bedrijfsdocumenten in 65 landen.

De naam heeft in de loop der tijd een andere betekenis gekregen. PEPPOL begon als een afkorting voor het proefproject. OpenPeppol beschrijft Peppol nu simpelweg als de naam van het interoperabiliteitskader, en het netwerk wordt zowel gebruikt voor handel tussen bedrijven als voor overheidsopdrachten.

OpenPeppol wordt door de leden aangestuurd. Tot de belangrijkste onderdelen van de bestuursstructuur behoren:

Elk deelnemend land heeft een Peppol-autoriteit, een overheidsinstantie die overeenkomsten sluit met de dienstverleners in het betreffende land en nationale eisen kan toevoegen. In Zweden wordt deze rol vervuld door het Nationaal Agentschap voor Overheidsopdrachten (Upphandlingsmyndigheten).

Drie veranderingen tussen 2014 en 2023 hebben ervoor gezorgd dat Peppol is uitgegroeid van een proefproject op het gebied van aanbestedingen tot een infrastructuur die bedrijven gebruiken voor hun dagelijkse handelsactiviteiten.

Richtlijn 2014/55/EU verplichtte overheidsinstanties in de EU om elektronische facturen te kunnen ontvangen en verwerken die voldoen aan een Europese norm, die CEN in 2017 als EN 16931 heeft gepubliceerd. Centrale overheidsinstanties moesten hiertoe uiterlijk op 18 april 2019 in staat zijn, en subcentrale aanbestedende diensten uiterlijk op 18 april 2020. EN 16931 definieert het semantische gegevensmodel van een factuur. Peppol BIS Billing 3.0 is een Core Invoice Usage Specification (CIUS) van de norm die het model implementeerbaar maakt op het Peppol-netwerk, zodat een geldige Peppol-factuur ook voldoet aan EN 16931. Deze specificatie is op 27 februari 2018 beschikbaar gekomen en is sinds 18 april 2019 verplicht op het netwerk; de specificatie wordt onderhouden via regelmatige releases. Raadpleeg de actuele Peppol-documentatie BIS Billing voor de geldende versie.

Het eerste transportprotocol van het proefproject, START, werd in de jaren na afloop van het project vervangen door AS2 en later door AS4, dezelfde berichtenstandaard die wordt gebruikt door de eDelivery-bouwsteen van de EU. AS4 werd op 1 februari 2020 verplicht tussen Peppol-toegangspunten, conform het migratieplan van OpenPeppol. Deze verandering laat zien hoe Peppol de specificaties voor bedrijfsdocumenten gescheiden houdt van de berichtenlaag die deze documenten transporteert.

Toen er landen buiten Europa toetraden, moest Peppol een manier vinden om lokale regels te ondersteunen op basis van een gemeenschappelijke kern. Peppol International (PINT) biedt een gemeenschappelijke internationale kern voor factuurspecificaties, met landspecifieke profielen voor gevallen waarin lokale fiscale en wettelijke vereisten verschillen, zoals PINT SG voor Singapore, PINT JP voor Japan en PINT AE voor de VAE. Het International Observatory on eInvoicing van het Politecnico di Milano dateert de lancering van de PINT-standaard op juli 2023.

De eerste Peppol-autoriteiten buiten Europa werden opgericht in Azië-Pacific:

De omvang van het netwerk is meegegroeid met de wettelijke verplichtingen. In april 2024, voordat de Belgische B2B-verplichting van kracht werd, meldde OpenPeppol 1.016.364 geregistreerde ontvangers in het netwerk. Dit cijfer heeft betrekking op het aantal geregistreerde ontvangende deelnemers, niet op het aantal unieke bedrijven.

Bij veel traditionele EDI-opstellingen werden handelspartners met elkaar verbonden via bilaterale overeenkomsten en partnerspecifieke configuraties. Voor elke nieuwe partner was een aparte configuratie nodig, waardoor de kosten bij elke nieuwe verbinding opliepen.

Exploitanten (VAN’s) traden vervolgens op als tussenpersonen. Dit werkt wanneer beide partijen gebruikmaken van dezelfde exploitant, maar bij verschillende exploitanten zijn roamingovereenkomsten nodig, en internationale handelspartners hebben zelden één gemeenschappelijke exploitant.

Peppol maakt gebruik van een vierhoekmodel: de afzender, het toegangspunt van de afzender, het toegangspunt van de ontvanger en de ontvanger. Het verzendende toegangspunt maakt gebruik van SML- en SMP-zoekopdrachten om het toegangspunt van de ontvanger te vinden en te achterhalen welke documenttypes de ontvanger accepteert, zodat de twee partijen geen gezamenlijke provider of bilaterale verbinding nodig hebben.

Sommige landen voegen een vijfde partij toe: de belastingdienst. In dit gedecentraliseerde model, bekend als DCTCE (Decentralized Continuous Transaction Control and Exchange), rapporteren de dienstverleners belastinggegevens aan de belastingdienst terwijl de factuur nog steeds tussen de Access Points van de bedrijven circuleert, zodat de belastingdienst niet elke factuur hoeft te stoppen of goed te keuren. In de VAE is bij ministerieel besluit nr. 244 van 2025 een proef- en vrijwillige fase vastgesteld die ingaat op 1 juli 2026, en moeten grote bedrijven het systeem uiterlijk op 1 januari 2027 implementeren. Slowakije start op 1 januari 2027 met verplichte binnenlandse B2B-e-facturering met vijfpartijenrapportage, waarbij intra-EU-transacties naar verwachting vanaf 1 juli 2030 zullen volgen.

Peppol zelf is geen wettelijke verplichting, maar een groeiend aantal nationale voorschriften is erop gebaseerd. In België zijn sinds 1 januari 2026 gestructureerde e-facturen verplicht voor vrijwel alle binnenlandse transacties tussen btw-plichtige bedrijven, waarbij Peppol het standaardkanaal is. Vanaf 1 januari 2027 moeten Noorse bedrijven met boekhoudverplichtingen elektronische facturen versturen naar andere bedrijven met boekhoudverplichtingen die geregistreerd zijn om deze te ontvangen, en vanaf 1 januari 2030 moeten al deze bedrijven in staat zijn om e-facturen te ontvangen. EHF en Peppol BIS Billing zijn goedgekeurde formaten, en een PDF voldoet niet aan de vereiste wanneer de koper e-facturen kan ontvangen. Vereisten voor e-facturering per land.

Qvalia is een gecertificeerd Peppol-toegangspunt en SMP-aanbieder. Wij koppelen bedrijven en softwareplatforms aan het netwerk, registreren Peppol-ID’s en verzorgen de verzending. Lees hier hoe wij als uw Peppol-dienstverlener te werk gaan, of raadpleeg de Peppol-documentatie en implementatiegids.