Die Geschichte von Peppol: vom EU-Pilotprojekt zum globalen Netzwerk für elektronische Rechnungsstellung

Peppol wurde 2008 als Pilotprojekt der Europäischen Kommission für die grenzüberschreitende öffentliche Auftragsvergabe ins Leben gerufen. Heute ist es ein internationales Rahmenwerk für den Austausch von elektronischen Rechnungen, Bestellungen und anderen Geschäftsdokumenten, das von öffentlichen Stellen und Unternehmen in Europa, im asiatisch-pazifischen Raum und im Nahen Osten genutzt wird. Dieser Artikel beschreibt den Weg dorthin: das ursprüngliche Projekt, die Übergabe an OpenPeppol, die technischen Veränderungen, die es zu einem allgemeinen Geschäftsnetzwerk machten, und die nationalen Vorschriften, die nun darauf aufbauen.

Wie das Netzwerk heute funktioniert, erfahren Sie unter „Was ist Peppol?“.

Mitte der 2000er Jahre war die elektronische öffentliche Auftragsvergabe in Europa fragmentiert. Die Mitgliedstaaten verfügten über eigene E-Ausschreibungsplattformen, Systeme für elektronische Signaturen und Rechnungsformate, sodass ein Anbieter in einem Land nur selten an einer Ausschreibung für einen öffentlichen Auftrag in einem anderen Land teilnehmen oder eine Rechnung dafür ausstellen konnte, ohne sich an die lokalen Systeme anzupassen. Die Europäische Kommission finanzierte das Projekt PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online), um zu zeigen, dass grenzüberschreitende elektronische Auftragsvergabe auf der Grundlage gemeinsamer, offener Spezifikationen funktionieren kann.

Ein auf der Wirtschaftsinformatik-Konferenz 2009 vorgestellter Beitrag beschrieb die zentrale Herausforderung als Interoperabilität auf drei Ebenen: organisatorisch (gemeinsame Prozesse und ein pragmatischer Umgang mit rechtlichen Unterschieden), semantisch (standardisierte Geschäftsdokumente) und technisch (standardisierter Datentransport und elektronische Signaturen). Die Autoren argumentierten, dass eine europaweite Lösung auf offenen Standards basieren und auf der bestehenden nationalen Infrastruktur aufbauen müsse (Sonntagbauer und Bodiroza, 2009).

PEPPOL startete am 1. Mai 2008 als groß angelegtes Pilotprojekt im Rahmen des EU-Programms für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP-Programm zur Unterstützung der IKT-Politik). Es wurde von der norwegischen Agentur für öffentliche Verwaltung und E-Government (Difi) koordiniert, und sein Budget in Höhe von 30,8 Millionen Euro wurde gemeinsam von der Europäischen Kommission und den Konsortiumsmitgliedern finanziert. Das Konsortium wuchs im Laufe des Projekts und umfasste am Ende 18 Partner aus 11 bzw. 12 europäischen Ländern, je nach Quelle.

Das Projekt umfasste die Beschaffungskette sowohl vor als auch nach der Auftragsvergabe:

Einige der schwierigsten Probleme waren eher rechtlicher und organisatorischer Natur als technischer. Elektronische Signaturen sind ein gutes Beispiel dafür. Viele Mitgliedstaaten verlangten bei elektronischen Ausschreibungen qualifizierte oder fortgeschrittene Signaturen, sodass ein in einem Land unterzeichnetes Angebot in einem anderen Land überprüfbar sein musste. PEPPOL löste dieses Problem durch Signaturvalidierungsdienste anstelle eines einheitlichen Signaturschemas – ein Ansatz, der in einem Beitrag aus dem Jahr 2012 über die vierjährige Arbeit des Projekts im Bereich der elektronischen Signatur beschrieben wurde (Ølnes, 2012). Nach einer Verlängerung endete das Projekt offiziell am 31. August 2012.

Um die Spezifikationen und den Betrieb des Netzwerks auch nach Auslaufen der EU-Förderung aufrechtzuerhalten, wurden die Ergebnisse an eine neue Organisation übergeben. OpenPeppol AISBL, ein internationaler gemeinnütziger Verein nach belgischem Recht, ist seit dem 1. September 2012 als mitgliedergeführte Organisation tätig, die die Peppol-Spezifikationen, Vereinbarungen und den Governance-Rahmen pflegt und verwaltet.

OpenPeppol startete mit 5 Mitgliedern aus 5 Ländern. Im Oktober 2019 zählte die Organisation bereits 375 Mitglieder in 34 Ländern. Im Juli 2025 gab es laut eigenen Angaben Mitglieder in 44 Ländern, Peppol-Behörden in 23 Ländern und den Austausch von Peppol-Geschäftsdokumenten in 65 Ländern.

Der Name hat im Laufe der Zeit eine andere Bedeutung angenommen. PEPPOL war ursprünglich ein Akronym für das Pilotprojekt. OpenPeppol bezeichnet Peppol nun lediglich als den Namen seines Interoperabilitätsrahmens, und das Netzwerk wird sowohl für den Handel zwischen Unternehmen als auch für das öffentliche Beschaffungswesen genutzt.

OpenPeppol wird von seinen Mitgliedern getragen. Zu den wesentlichen Elementen seiner Führungsstruktur gehören:

Jedes teilnehmende Land verfügt über eine Peppol-Behörde, eine staatliche Stelle, die Vereinbarungen mit den Dienstleistern in ihrem Land unterzeichnet und nationale Anforderungen festlegen kann. In Schweden wird diese Rolle von der Nationalen Behörde für das öffentliche Beschaffungswesen (Upphandlingsmyndigheten) wahrgenommen.

Drei Veränderungen zwischen 2014 und 2023 haben Peppol von einem Pilotprojekt im Beschaffungswesen zu einer Infrastruktur gemacht, die Unternehmen für ihren täglichen Geschäftsverkehr nutzen.

Die Richtlinie 2014/55/EU verpflichtete öffentliche Stellen in der EU dazu, elektronische Rechnungen entgegennehmen und verarbeiten zu können, die einem europäischen Standard entsprechen, den das CEN 2017 als EN 16931 veröffentlichte. Zentralstaatliche Stellen mussten dies bis zum 18. April 2019 gewährleisten, dezentrale öffentliche Auftraggeber spätestens bis zum 18. April 2020. EN 16931 definiert das semantische Datenmodell einer Rechnung. Peppol BIS Billing 3.0 ist eine „Core Invoice Usage Specification“ (CIUS) des Standards, die die Umsetzung des Modells im Peppol-Netzwerk ermöglicht, sodass eine gültige Peppol-Rechnung ebenfalls der Norm EN 16931 entspricht. Sie wurde am 27. Februar 2018 veröffentlicht und ist seit dem 18. April 2019 im Netzwerk verbindlich; sie wird durch regelmäßige Releases gepflegt. Die geltende Version entnehmen Sie bitte der aktuellen Dokumentation zu Peppol BIS Billing .

Das ursprüngliche Transportprotokoll des Pilotprojekts, START, wurde in den Jahren nach dem Projekt durch AS2 und später durch AS4 ersetzt, denselben Nachrichtenstandard, der auch vom EU-Baustein „eDelivery“ verwendet wird. Gemäß dem Migrationsplan von OpenPeppol wurde AS4 am 1. Februar 2020 für den Austausch zwischen Peppol-Zugangspunkten verbindlich vorgeschrieben. Diese Änderung verdeutlicht, wie Peppol die Spezifikationen für Geschäftsdokumente von der Nachrichtenebene trennt, über die diese transportiert werden.

Als Länder außerhalb Europas hinzukamen, musste Peppol eine Möglichkeit finden, lokale Vorschriften auf der Grundlage eines gemeinsamen Kerns zu unterstützen. Peppol International (PINT) bietet einen gemeinsamen internationalen Kern für Rechnungsspezifikationen mit länderspezifischen Profilen für Fälle, in denen lokale steuerliche und regulatorische Anforderungen abweichen, wie beispielsweise PINT SG für Singapur, PINT JP für Japan und PINT AE für die Vereinigten Arabischen Emirate. Das Internationale Observatorium für elektronische Rechnungsstellung am Politecnico di Milano datiert die Einführung des PINT-Standards auf Juli 2023.

Die ersten Peppol-Behörden außerhalb Europas wurden im asiatisch-pazifischen Raum eingerichtet:

Die Größe des Netzwerks ist mit den gesetzlichen Vorschriften gewachsen. Im April 2024, bevor die belgische B2B-Vorschrift in Kraft trat, meldete OpenPeppol 1.016.364 registrierte Empfänger im Netzwerk. Diese Zahl umfasst registrierte Empfängerteilnehmer, nicht einzelne Unternehmen.

Bei vielen herkömmlichen EDI-Lösungen wurden die Handelspartner über bilaterale Vereinbarungen und partnerspezifische Konfigurationen miteinander verbunden. Für jeden neuen Partner war eine eigene Einrichtung erforderlich, sodass die Kosten mit jeder neuen Verbindung stiegen.

Die Netzbetreiber (VANs) fungierten daraufhin als Vermittler. Dies funktioniert, wenn beide Parteien denselben Netzbetreiber nutzen; bei unterschiedlichen Netzbetreibern sind jedoch Roaming-Vereinbarungen erforderlich, und internationale Handelspartner nutzen selten denselben.

Peppol nutzt ein Vier-Ecken-Modell: den Absender, den Zugangspunkt des Absenders, den Zugangspunkt des Empfängers und den Empfänger. Der sendende Zugangspunkt ermittelt mithilfe von SML- und SMP-Abfragen den Zugangspunkt des Empfängers sowie die vom Empfänger akzeptierten Dokumenttypen, sodass die beiden Parteien weder einen gemeinsamen Anbieter noch eine bilaterale Verbindung benötigen.

Einige Länder fügen eine fünfte Instanz hinzu: die Steuerbehörde. In diesem dezentralen Modell, das als DCTCE (Decentralized Continuous Transaction Control and Exchange) bekannt ist, melden die Dienstleister Steuerdaten an die Behörde, während die Rechnung weiterhin zwischen den Zugangspunkten der Unternehmen zirkuliert, sodass die Behörde nicht jede einzelne Rechnung stoppt oder genehmigt. In den Vereinigten Arabischen Emiraten wurde durch den Ministerialbeschluss Nr. 244 von 2025 eine Pilot- und Freiwilligkeitsphase ab dem 1. Juli 2026 festgelegt, und große Unternehmen sind verpflichtet, das System bis zum 1. Januar 2027 einzuführen. Die Slowakei führt am 1. Januar 2027 die obligatorische inländische B2B-E-Rechnungsstellung mit Fünf-Parteien-Meldung ein; für Transaktionen innerhalb der EU ist die Einführung ab dem 1. Juli 2030 geplant.

Peppol selbst ist keine gesetzliche Vorschrift, doch eine wachsende Zahl nationaler Vorschriften stützt sich darauf. In Belgien sind seit dem 1. Januar 2026 strukturierte E-Rechnungen für fast alle inländischen Transaktionen zwischen mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen vorgeschrieben, wobei Peppol als Standardkanal gilt. Ab dem 1. Januar 2027 müssen norwegische Unternehmen mit Buchführungspflicht elektronische Rechnungen an andere buchführungspflichtige Unternehmen ausstellen, die für den Empfang solcher Rechnungen registriert sind, und ab dem 1. Januar 2030 müssen alle diese Unternehmen in der Lage sein, elektronische Rechnungen zu empfangen. EHF und Peppol BIS Billing sind zugelassene Formate, und ein PDF-Dokument erfüllt die Anforderung nicht, wenn der Käufer elektronische Rechnungen empfangen kann. Anforderungen an die elektronische Rechnungsstellung nach Ländern.

Qvalia ist ein zertifizierter Peppol-Zugangspunkt und SMP-Anbieter. Wir verbinden Unternehmen und Softwareplattformen mit dem Netzwerk, registrieren Peppol-IDs und wickeln die Übermittlung ab. Erfahren Sie hier, wie wir als Ihr Peppol-Dienstleister arbeiten, oder lesen Sie die Peppol-Dokumentation und den Implementierungsleitfaden.